Milieuschutz ist keine Dekoration

Milieuschutz ist keine Dekoration

Es gibt Rechtsnormen, die klingen so harmlos, dass man ihnen die politische Sprengkraft erst ansieht, wenn sie verletzt werden. Die soziale Erhaltungsverordnung gehört dazu. Schon der Name wirkt, als sei er in einer Amtsstube erfunden worden, in der man auch bei Erdbeben zunächst die Zuständigkeit prüft. „Soziale Erhaltung“: Das klingt nach Denkmalpflege für Nachbarschaften, nach gut gemeinter Stadtsoziologie, vielleicht nach einem freundlich laminierten Faltblatt im Bezirksamt.

In Hamburg ist dieses Instrument inzwischen kein Randthema mehr. In 16 Quartieren sollen rund 320.000 Menschen davor geschützt werden, dass ihr Wohnumfeld durch Verdrängung seine soziale Zusammensetzung verliert. Nun wollen SPD und Grüne höhere Bußgelder gegen ungenehmigte Luxussanierungen durchsetzen. Der bisherige Rahmen von bis zu 30.000 Euro gilt ihnen als zu niedrig. Das ist, bei näherem Hinsehen, keine besonders revolutionäre Erkenntnis. Es ist eher die verspätete Entdeckung, dass ein Bußgeld, das in die Renditerechnung passt, seine sittliche Wirkung verliert.

Recht, das nur den Anständigen bindet, ist kein Recht, sondern eine Empfehlung mit Briefkopf.

Was geschützt werden soll

Der Milieuschutz schützt nicht das Milieu im folkloristischen Sinn. Er garantiert niemandem die vertraute Eckkneipe, den Bäcker von früher oder die soziale Temperatur eines Hausflurs. Das Recht ist kein Museum für Erinnerungen, auch wenn manche stadtpolitische Debatte sich gelegentlich so anhört.

Die soziale Erhaltungsverordnung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Baugesetzbuch verfolgt einen nüchterneren Zweck. Sie soll die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung erhalten, wenn deren Veränderung nachteilige städtebauliche Folgen haben kann. Das ist wichtig. Denn es geht nicht um Nostalgie, sondern um Funktionsbedingungen der Stadt: um Schulen, Nachbarschaften, Nahversorgung, Wege, Pflege, Vereine, informelle Hilfe, um jene unscheinbaren Netze, aus denen urbanes Leben besteht, bevor es in Immobilienexposés als „lebendiges Quartier“ wieder auftaucht.

Wer in einem solchen Gebiet umbauen, modernisieren, abreißen oder Wohnraum in Eigentum umwandeln will, bewegt sich nicht im rechtsfreien Raum. Bestimmte Maßnahmen bedürfen der Genehmigung. Nicht jede Sanierung ist verboten. Niemand verlangt, dass Hamburger Wohnungen aus Gründen der Milieutreue zugig, feucht oder technisch im Zustand des Jahres 1967 bleiben. Die Grenze verläuft dort, wo aus Instandhaltung Aufwertung wird und aus Aufwertung Verdrängung.

Die Ökonomie des Regelbruchs

Das Problem beginnt, wo diese Grenze nicht aus Versehen, sondern mit Taschenrechner überschritten wird. Wer bewusst ohne Genehmigung luxussaniert, kalkuliert. Er kalkuliert Baukosten, künftige Mieten, Verkaufswerte, Verzögerungsrisiken und eben auch Sanktionen. Wenn die mögliche Geldbuße niedriger ist als der erwartbare Gewinn, verwandelt sich das Verbot in einen Preis.

Das ist kein moralisches Rätsel. Es ist Verwaltungsökonomie in ihrer unappetitlichen Form. Der Staat sagt: Du darfst das nicht. Der Markt fragt: Was kostet es, wenn ich es trotzdem tue? Und wenn die Antwort lautet: weniger als der Vorteil, dann ist die Norm zwar nicht abgeschafft, aber entkernt.

An dieser Stelle wird häufig von „schwarzen Schafen“ gesprochen. Das Bild ist beliebt, weil es beruhigt. Es suggeriert, die Herde sei im Wesentlichen weiß, friedlich und rechtschaffen, nur hier und da trabe ein dunkles Exemplar durch die Bauordnung. Vielleicht stimmt das sogar. Aber das Recht wird nicht für Heilige gemacht. Es wird für den Normalfall sozialer Versuchung gemacht. Und es muss gerade dort funktionieren, wo Rechtsbruch wirtschaftlich attraktiv ist.

Ein Bußgeld hat keinen pädagogischen Wert, wenn es als Nebenkostenposition erscheint. Es muss nicht ruinieren. Es muss nicht drakonisch sein. Aber es muss den Vorteil abschöpfen können, sonst bestraft es nicht den Rechtsbruch, sondern prämiert den Mut zur Missachtung.

Eigentum verpflichtet, gelegentlich sogar in Hamburg

Natürlich wird man einwenden, Eigentum sei grundrechtlich geschützt. Das ist richtig. Artikel 14 Grundgesetz schützt Eigentum, und dieser Schutz ist keine unverbindliche Höflichkeit des Staates. Wer Eigentum hat, darf es nutzen, entwickeln, verkaufen, belasten, gestalten. Eine Stadt, die Eigentum nur noch als verdächtige Vorstufe sozialer Kälte begreift, verfehlt das Grundgesetz ebenso wie die Wirklichkeit.

Aber Artikel 14 enthält noch einen zweiten Satz, der in Festreden gern zitiert und in Kalkulationen gern überlesen wird: Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohl der Allgemeinheit dienen. Das ist kein sozialromantischer Schmuck am Verfassungstext, sondern der Kern der Eigentumsordnung. Eigentum ist geschützt, aber nicht losgelöst von der Gesellschaft, in der es seinen Wert überhaupt erst erhält.

Gerade städtisches Immobilieneigentum lebt von öffentlicher Vorleistung. Straßen, U-Bahn, Schulen, Parks, Sicherheit, Kultur, Nachbarschaft, Lage: All das entsteht nicht aus dem Laminat einer sanierten Altbauwohnung. Der private Wert ist in der Stadt regelmäßig ein öffentlich mitproduzierter Wert. Daraus folgt nicht, dass der Staat jeden Gewinn verdächtigen darf. Aber es folgt, dass er Regeln setzen darf, wenn private Verwertung die soziale Infrastruktur zerstört, von der sie selbst profitiert.

Die leise Absurdität

Die Absurdität liegt darin, dass Hamburg einerseits mit erheblichem Aufwand Quartiere schützen will und andererseits bei Verstößen offenbar mit Sanktionen arbeitet, die in angespannten Wohnungsmärkten kaum erschrecken. Man errichtet rechtliche Zäune und wundert sich, dass manche darübersteigen, wenn dahinter ein ausreichend großer Gewinn wartet.

Das ist keine Frage besonderer Härte. Es ist eine Frage der Ernsthaftigkeit. Wer Milieuschutz beschließt, muss ihn vollziehen. Wer Genehmigungspflichten schafft, muss Verstöße so sanktionieren, dass sich die Pflicht nicht in eine freiwillige Empfehlung verwandelt. Und wer bezahlbaren Wohnraum politisch beschwört, sollte nicht zulassen, dass seine Schutzinstrumente an der ersten betriebswirtschaftlichen Prüfung scheitern.

Man darf dabei ruhig nüchtern bleiben. Nicht jede Modernisierung ist Verdrängung. Nicht jede Eigentümerin ist Spekulantin. Nicht jeder Mieter ist automatisch im Recht. Stadtpolitik, die nur noch in Schurken und Opfer sortiert, produziert schlechte Gesetze und gute Plakate. Aber Nüchternheit bedeutet nicht Wehrlosigkeit. Sie bedeutet, die Lage so zu beschreiben, wie sie ist: In einem Markt, in dem Wohnraum knapp ist, erzeugt Aufwertung Druck. Und Druck sucht sich Menschen, die ihm nicht ausweichen können.

Was gefährdet ist

Gefährdet ist nicht nur die einzelne Wohnung. Gefährdet ist die Lesbarkeit des Rechts. Bürgerinnen und Bürger akzeptieren Einschränkungen, Gebühren, Auflagen und Verfahren eher, wenn sie den Eindruck haben, dass Regeln allgemein gelten. Dieser Eindruck zerfällt, wenn derjenige, der genug Kapital hat, den Regelbruch als Investition behandeln kann.

Das ist demokratietheoretisch heikler, als es klingt. Der Rechtsstaat lebt nicht davon, dass alle seine Normen lieben. Er lebt davon, dass sie als verbindlich wahrgenommen werden. Wenn aber der kleine Verstoß hart geahndet wird und der große Verstoß verhandelbar bleibt, entsteht jener stille Zynismus, der Institutionen nicht spektakulär stürzt, sondern langsam aushöhlt.

Hamburg kennt diesen Zynismus. Man sieht ihn in Wohnungsanzeigen, in Umzugskartons, in der resignierten Frage, wer sich welchen Stadtteil noch leisten kann. Man hört ihn, wenn Menschen sagen: Die machen doch sowieso, was sie wollen. Solche Sätze sind gefährlicher als manche Parole. Sie sind der Beginn innerer Kündigung.

Kein Wunder, nur Vollzug

Höhere Bußgelder werden Hamburgs Wohnungsproblem nicht lösen. Sie bauen keine Wohnungen, senken keine Mieten, ersetzen keine kluge Bodenpolitik und schaffen keine Wunderfläche zwischen Alster, Elbe und Autobahn. Wer sie als Allheilmittel verkauft, verwechselt Sanktion mit Stadtentwicklung.

Aber sie können ein Mindestmaß an Ernst wiederherstellen. Sie können klarstellen, dass Milieuschutz nicht Dekoration ist, nicht politisches Mobiliar für Pressemitteilungen, sondern geltendes Recht. Und sie können den einfachen Grundsatz befestigen, dass Rechtsbruch sich nicht lohnen darf.

Das klingt banal. Viel Recht klingt banal, solange es funktioniert. Erst wenn es nicht funktioniert, entdeckt man seine Bedeutung. Hamburg sollte diese Entdeckung nicht erst machen, wenn aus geschützten Quartieren geschützte Erinnerungen geworden sind.